Monopolio legal

La afirmación es simple y conviene repetirla con crudeza: querer importar las normas de calidad del sector privado al Estado sin cambiar la estructura de incentivos es como poner timón de fibra de carbono a un barco sin timón. En Colombia, la Nueva Gestión Pública intentó introducir herramientas como las certificaciones ISO, los indicadores de gestión o los contratos por desempeño, todas ellas pensadas para mercados donde el cliente tiene la libertad de elegir y castigar al proveedor que no cumple. Pero el Estado no compite: en buena parte de sus funciones existe un monopolio legal que obliga al ciudadano a volver indefinidamente a la misma ventanilla, sea cual sea la calidad del servicio. Esa asimetría inicial, el hecho de que el proveedor público es el único posible, desactiva el motor más potente de mejora que existe en el sector privado: la amenaza real de perder mercado.

Conviene detenerse en esta idea porque no es un tecnicismo. En el mercado, el cliente insatisfecho castiga retirando su consumo; en un monopolio legal quien sufre el castigo es el ciudadano, que queda atrapado en trámites interminables, colas, demoras o negligencias sin poder escapar. Las normas de calidad implantadas en la administración pública, entonces, se despliegan en un contexto donde las sanciones por mal desempeño son difusas: la institución no desaparece, no quiebra, simplemente recibe más presupuesto, cambia de nombre o se reestructura, pero su existencia no se pone en duda. Los empleados, por su parte, salvo raras excepciones, continúan en una carrera administrativa que premia la estabilidad más que los resultados. Así, lo que aparece como un sistema de calidad se convierte en una escenografía de manuales, protocolos y auditorías que se cumplen en papel pero que no transforman la experiencia real del ciudadano.

Cambiar de registro es necesario. La crítica a la Nueva Gestión Pública no es una invitación a renunciar a toda profesionalización, al contrario: introducir criterios de responsabilidad, evaluación y orientación al usuario sigue siendo valioso. El problema surge cuando estas recetas se venden como soluciones universales, sin considerar que la administración pública opera bajo lógicas distintas: mandatos constitucionales, derechos fundamentales, servicios no sustituibles y un poder monopólico que, sin contrapesos, termina volviendo inocuas las prácticas gerenciales más sofisticadas. Desde los años noventa muchos académicos advirtieron que la llamada gerencia pública traía consigo promesas exageradas y que sus limitaciones eran especialmente claras en países con instituciones débiles o permeadas por el clientelismo. Colombia ha demostrado con creces esa advertencia.

Si miramos ejemplos actuales, la discusión sobre la reforma a la salud es reveladora. El debate entre quienes defienden la mayor intervención estatal y quienes temen el debilitamiento de la oferta privada pone sobre la mesa la tensión central: sustituir un proveedor privado por uno público no resuelve nada si no se crean mecanismos efectivos de rendición de cuentas y si el usuario no tiene alternativas reales para sancionar el mal servicio. El Estado puede convertirse en asegurador único y centralizar recursos, pero si esa concentración no va acompañada de controles externos, auditorías independientes y participación ciudadana vinculante, el riesgo es repetir el mismo esquema de ineficiencia, solo que ahora con menos pluralidad de actores.

La ausencia de competencia también abre la puerta a la corrupción y la opacidad. Un organismo que concentra facultades exclusivas, sin rivales de mercado y con controles débiles, tiende a la captura. Las encuestas sobre percepción ciudadana en Colombia muestran de manera persistente que la gente siente que el acceso a servicios públicos está permeado por prácticas clientelistas y que el manejo de los recursos no es transparente. Esto no es solo un problema ético, es un problema estructural: la corrupción encarece los servicios, erosiona la confianza y neutraliza cualquier intento de gestión por resultados. Allí donde la confianza social es baja, las certificaciones y los indicadores de gestión se vuelven rituales sin credibilidad.

Vale la pena entrar al terreno del recurso humano. La carrera administrativa fue concebida como un escudo para proteger al funcionario de arbitrariedades políticas, pero hoy genera un dilema: ¿cómo incentivar la mejora continua sin destruir la estabilidad que protege la independencia del servidor público? Las soluciones fáciles son peligrosas: bonificaciones superficiales o contratos precarios introducen incentivos cortoplacistas que desnaturalizan la función pública. El reto es mayor: se requiere un sistema de evaluación profesional serio, movilidad interna transparente, capacitación constante y sanciones efectivas para la mala gestión. Ninguno de estos cambios depende de manuales de calidad, sino de voluntad política y diseño institucional.

Aquí aparece otra cuestión clave: la innovación institucional exige repensar lo que significa “competencia” en el ámbito estatal. No todos los servicios pueden abrirse al mercado porque algunos son derechos universales que deben garantizarse públicamente. Pero eso no significa que deban operar como monopolios intocables. Existen mecanismos de competencia regulada: concursos transparentes, licitaciones abiertas, portabilidad de derechos y auditorías ciudadanas vinculantes. Cuando no hay posibilidad de elegir proveedor, debe existir al menos la posibilidad de elegir mecanismos de control que simulen la disciplina de mercado. Es una forma de equilibrar el poder monopólico sin privatizar la responsabilidad estatal.

El balance es claro: no basta con importar normas de calidad empresariales a la administración pública colombiana porque el problema es de incentivos, no de formatos. Si los ciudadanos no pueden castigar al mal proveedor, si los empleados no enfrentan consecuencias reales por el mal servicio, si las instituciones nunca desaparecen aunque fracasen, las normas de calidad serán solo un ritual burocrático. La solución no es eliminar la profesionalización ni regresar a la improvisación, sino diseñar instituciones que hagan que la responsabilidad tenga consecuencias verificables.

La reflexión final debe ser política y no solo técnica: Colombia no necesita más ceremonias de calidad, necesita un Estado que funcione bajo un principio básico de rendición de cuentas. Eso significa crear un triángulo virtuoso entre incentivos bien diseñados, transparencia efectiva y participación ciudadana con capacidad de sanción. El futuro de la gestión pública en Colombia depende de si somos capaces de convertir la obligación de volver siempre a la misma ventanilla en una experiencia de confianza y eficiencia, y no en una condena perpetua al mal servicio.